2017-12-27 00:00:00 來源： 點擊：2765 喜歡：0
“當前，正值地方換屆，要防止新官上任三把火，防止重打鑼鼓另開張，防止新官不理舊賬。”全國人大常委會委員李盛霖認為，地方隱性債務風險問題突出，要從源頭上來減少地方政府對債務融資的過度依賴。
十二屆全國人大常委會第三十一次會議25日舉行分組會，審議國務院關于2016年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告。地方債、尤其是地方隱性債務成為一大熱議話題。
25日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議舉行分組會25日，十二屆全國人大常委會第三十一次會議舉行分組會
隱性債務有多少？
稍早前的23日，審計署審計長胡澤君向全國人大常委會做報告時稱，關于部分地方政府債務增長較快、有的還違規舉債問題。對此財政部強化風險評估、預警和應急處置。審計署在政策落實情況跟蹤等審計中，始終關注地方政府債務管理情況，及時發現和報告相關情況。
在25日的分組審議中，辜勝阻委員說，地方政府債務絕對是中國經濟或者中國金融中最大的“灰犀牛”。前不久有大學教授帶了一個團隊，通過大數據來研究地方政府債務。他通過大數據估計政府的債務特別是隱性債務是非常大的。
李盛霖委員說，從總的情況看，當前地方政府債務在可控范圍內，問題比較突出的是隱性債務的風險。一是規模比較大。有些地方的隱性債務規模已經和限額內的債務規模大體上相當。二是隱性債務集中在市和縣兩級。一些地方融資的平臺公司相關債務是隱性債務的主體。三是部分隱性債務對應的資產變現能力不強。這些平臺公司償還債務基本上是依賴土地和房地產的增值，個別平臺公司依靠的是借新還舊，甚至借新還息。一些項目資金需求比較大，建設周期比較長，項目沒有收益，或者收益比較低。
呂薇委員說，今年審計報告中也講到，地方的債務增長很快，雖然一些顯性債務得到了適當控制，但是隱性債務和變相舉債的增長還是很快的。目前，地方政府債務最大的風險就是我們不知道有多少債務，因為現在有很多隱性債務和變相舉債。
姚勝委員說，從目前情況看，債務風險還是可控的，但不可以掉以輕心，對全國36.7%的負債率和全國地方80.5%的債務率要作分析，不宜簡單與國際上的其他國家相比。因為我們有大量的隱性債務還沒有統計進來，而且我們的財政收支在國民收入分配中占比是比較高的，收支安排打得比較緊，那么回旋余地相對較小。
“要重視規范專項債。要充分認識到專項債也是債，也是要還的，不能說它有相對應的資產放在那里就可以放松管理和重視。第三，在目前后門沒有完全堵住的情況下，不宜再增加地方政府債務余額的限額，尤其是在地方隱性債務有多少還沒有搞清楚的情況下，不宜盲目擴大債務。”姚勝委員說。
他建議，對一些“推波助瀾”的金融機構要有約束，建議對有關的機構、部門要采取適當的措施，或約談、或詢問、或質詢。
任茂東委員說，目前對于地方政府而言，現在規定發行的法定債，PPP加上新的融資政策，地方的基本建設的融資遠遠沒有滿足，也就是說沒有達到地方政府官員的欲望，由于利用融資平臺獲取資金的融資最為便利和有效，因此在短期內地方政府與地方融資平臺仍然很難“離婚”，仍然藕斷絲連。我調研過程中還了解到甚至有的省和市利用現行的政策開始將公益性的事業單位變成新的融資平臺進行舉債。
防止新官不理舊賬
對地方債務問題如何加強監管，如何處置？委員們也提出了建議和對策。
吳曉靈委員說，有兩個因素會促使地方政府去借債。一個是對于GDP的追求，這也和我們的干部任期有關系。另一個因素是有的規劃做得太大，有些地方政府的規劃動輒上千億，上萬億的投資，哪兒來的錢？民間資本沒有這么多錢，政府又要牽頭，就要搞借債。如果想解決地方政府債務問題，一個是干部的任期制度和考核制度要進行改善，還有就是規劃要做得實事求是。
辜勝阻委員說，地方政府覺得他的任期很短，認為發債可以解決政績問題，債務留給后面的人。還有后面的人也會想到，我這個地方有問題，中央政府會給我兜底，有這樣一種考慮。要發出政府不兜底的信號，一定要有這個信號，如果沒有這個信號，那就是道德風險。
辜勝阻委員說，我們有些城市的負債率是400%，100%就是警戒線，他已經是四倍了。對于這些地方的人倒查責任。通過一個案例的處理，形成一種震懾的力量。
“我們要有硬的措施，如果沒有硬的措施，我們過去講預算軟約束，負債、債務的問題如果都是一些軟約束，就會年年審，年年出現同樣的問題。”辜勝阻委員說。
李盛霖委員說，必須切實加快財經財稅體制改革的進度，盡快合理劃分中央和地方、地方各級政府事權和支出的責任，完善分稅制，給予地方政府與其履責相適應的財力和財權，以及穩定的稅源，從源頭上來減少地方政府對債務融資的過度依賴。
“據了解，現在有關部門對此有了具體方案，明年還要搞試點，關鍵是進度要加快。當前，正值地方換屆，要防止新官上任三把火，防止重打鑼鼓另開張，防止新官不理舊賬。”李盛霖委員說。
令狐安委員說，現在政府PPP項目模式的推廣，當初的本意，或者說重要的目的之一是為了化解地方政府融資平臺的債務風險，制度設計初衷是好的，但是在執行中走了樣，不少地方出現了物有所值評價和財政可承受能力評價走過場，將股本投資變成了債務投資，轉化為新的地方政府負債，去杠桿變成了加杠桿，減少債務風險變成了增加債務風險。
“從財政部掌握的三批PPP項目庫分析，越是財政困難、越是經濟不發達的地區PPP項目數量越多，據說PPP項目數量全國第一的西部某省到去年底共有1746個項目錄入了財政部的PPP綜合信息平臺，計劃投資總額15547億元。而該省當年一般財政預算收入只有1561億元，財政難以承擔對這么多PPP項目的政府補助的責任。”令狐安委員說。
他表示，PPP項目暴露出的問題說明現行會計制度有缺陷，因為按這一會計制度操作，變相舉債的PPP項目形成的高杠桿債務進不了政府資產負債表，甚至也進不了企業的資產負債表。如果真正建立了科學完善的政府會計制度，就是像管理企業財務那樣管理政府財務，政府變相負債問題有可能得到有效控制。
“這個問題不從根子上解決，不從會計制度入手解決，永遠是頭疼醫頭、腳疼醫腳。”令狐安委員說。
2018年地方債管理思路漸清晰：適度增加限額 監管問責將繼續
從目前官方釋放消息來看，地方隱性債務風險為防控金融風險的重要內容之一。
12月23日，審計署披露的《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債 遏制隱性債務增量情況的報告》，對地方隱性債務擴張背后的原因進行深度剖析，一些地方不當的政績觀、金融機構存在“財政兜底幻覺”、央企輸血地方項目、問責不到位等，都助推了地方政府變相舉債。
后續地方債管理，財政部將聯合多個部門共同發力。財政部表示，堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。
可預見2018年地方政府債務管理的具體舉措，包括適度增加地方政府債務限額（適度增加地方政府專項債務限額），繼續整改違法擔保行為，查處問責違法違規行為等內容。
妥善化解地方政府隱性債務風險
中央經濟工作會議部署2018年工作時指出，打好防范化解重大風險攻堅戰，重點是防控金融風險。
2017年地方債監管呈高壓態勢，地方政府債務風險為防風險的重要內容。2018年防風險形勢是否改變？
12月23日，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在“2017-2018中國經濟年會”上表示，中央經濟工作會議關于打好防范化解重大風險攻堅戰，明確了重點是防控金融風險，這里包括防控地方政府債務，特別是地方政府隱性債務風險。
央行副行長易綱指出，2018年要堅定不移地打好防范風險攻堅戰，首先要控制好總的杠桿率，要堅持積極穩妥的去杠桿、穩杠桿。2018年要堅定地執行穩健貨幣政策，保持貨幣政策中性，把國有企業去杠桿作為重中之重，標本兼治解決地方政府的隱性負債問題。
“貨幣政策要保持中性，管住貨幣的總閘門，這也是控制宏觀杠桿率的總閘門。有的解讀把保持貨幣信貸和社會融資規模合理增長解讀為放棄去杠桿，我覺得這是一種誤解和誤讀，包括去杠桿在內的‘三去一降一補’是今后五年都要堅持的任務。”楊偉民表示。
2017年執行的穩健中性貨幣政策，在去杠桿上已經取得一定成績。“初步測算今年前三季度杠桿率增速大幅下降，比2012-2016年杠桿率的平均增幅降了9.6個百分點。也就是說，今年前三季度杠桿率如果是上漲，也就只是微微上漲了一點，相較以前幾年大幅度下降。”易綱表示。
2017年的去杠桿、防風險的系列部署，將延續到2018年。12月22日至23日召開的全國發展和改革工作會議，明確表示2018年要有效控制宏觀杠桿率。12月21日，銀監會召開會議傳達學習中央經濟工作會議精神，指出妥善化解地方政府隱性債務風險，為2018年銀行業風險防范化解攻堅戰的重要內容。
“財政兜底幻覺”助推債務風險
地方政府債務規模隱性擴張，背后醞釀的風險，始終是外界關注的焦點。
風險狀況如何？財政部數據顯示，截至2016年末，全國法定限額內政府債務余額27.33萬億元，負債率（債務余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經濟國家和新興經濟體水平；地方政府債務余額15.32萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%，低于國際通行的100%-120%警戒線。
雖然地方政府債務風險總體可控，但個別地方政府繼續通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規或變相舉債，風險不容忽視。
12月23日對外披露的《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債 遏制隱性債務增量情況的報告》，首次詳細展現了財政部作為政府債務統管部門，對地方變相舉債屢禁不止現象背后更深層次的體制原因剖析。
包括一些地方黨政領導干部政績觀不正確，過度舉債謀“政績”，超出財力可能鋪攤子，無序舉債搞建設，只管舉債建設、不考慮還錢；項目實施責任不落實，對舉債建設項目現金流評估不夠，對項目市場前景和經濟效益測算不科學，沒有充分考慮地方政府還款能力；一些金融機構存在財政兜底幻覺，認為地方政府不會破產也不敢破產，對這類項目趨之若鶩，放松風險管控要求，大量違規提供融資；一些中央企業向金融機構融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設；違法違規融資行為問責不到位，一些地方甚至認為違法違規舉債上項目、搞建設有利于地方發展，約束軟化，導致違法違規舉債行為不斷出現等。
由此可見，地方隱性債務擴張背后存在多個責任主體，包括地方政府、政府相關審批監管部門、金融機構、央企國企等。
2018年繼續整改違法擔保行為
中央經濟工作會議在部署2018年積極財政政策時，指出要切實加強地方政府債務管理。
從12月23日對外發布的《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債 遏制隱性債務增量情況的報告》中，可大致窺探到2018年地方債務管理思路。
既然助推地方債務隱性擴張的主體眾多，后續管理自然需要聯合更多部門共同發力。財政部表示，將會同各地區、各有關部門，嚴格執行預算法和擔保法，堅決剎住無序舉債之風，有效遏制隱性債務增量，堅決打好防范化解重大風險的攻堅戰。
遏制隱性債務增量，是重要內容。除了控制宏觀杠桿率，管控好新增項目融資的金融“閘門”，金融機構要嚴格把關之外，財政部還表示，下一步要從嚴審核把關，嚴禁建設形象工程、政績工程以及脫離當地財力可能的項目；強化中央企業債務融資管控，嚴禁違規為地方政府變相舉債。
化解存量隱性債務，仍將繼續。財政部表示，堅持從實際出發，分類審慎處置，繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規范行為，鼓勵地方政府合法合規增信，防范存量債務資金鏈斷裂風險。
據21世紀經濟報道記者了解，地方整改違法違規舉債的工作仍在進行中，有部分地方已將整改結果上報。有地方財政人士直言當前整改工作不易，部分項目可能要終結，已經投入的資金需要提前還款，這加大了地方財政支出壓力。
今年年中，審計署在《國務院關于2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中披露，截至2017年3月底，審計發現部分省市縣2015年以來，通過銀行貸款、信托融資等形式，違規舉借的政府承諾以財政資金償還債務余額有537.19億元。
這500多億元違規舉債最新整改進展是，相關地方通過終止或修改協議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改253.5億元；對其余283.69億元違規舉債余額，相關地區與債權人進行協商，制定了整改方案。
中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚對21世紀經濟報道記者表示，要視項目具體情況，采取不同整改方式。有些金融機構認為沒有政府增信，項目不能繼續進行，那只能終止協議，或者地方政府提前還款，這類整改意味著原有的業務關系不再存在；有些進行中的項目，社會資本對項目現金流、對項目公司有信心，項目仍可以繼續，整改就只需要修改原來協議，撤銷政府擔保承諾函、剝離與政府關系即可。
此外，“開前門”滿足地方合理融資需求，也是地方債規范管理的題中之義。財政部表示，要適度增加地方政府債務限額（包括適度增加地方政府專項債務限額），支持地方政府合法合規與社會資本合作，鼓勵地方政府規范運用PPP、政府投資基金等方式，支持市場化融資和擔保。
監管高壓態勢也將繼續。財政部表示，要加強重點督查和審計；研究出臺終身問責、倒查責任制度辦法，堅決查處問責違法違規行為；督促省級政府健全責任追究機制，對繼續違法違規的，發現一起、查處一起、問責一起，終身問責、倒查責任。
